Региональная политика России
I. Региональная политика России:
концепции, проблемы, решения.
Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые
людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы,
средства и институты, с помощью который данные интересы формиру-
ются, отстаиваются и защищаются.
Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-
мерений и действий, которая реализует интересы государства в от-
ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и
способами, учитывающими природу современных региональных процес-
сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре
меж- и внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-
но политической основы общества, без которого последнее, а также
каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-
но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-
ной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономи-
ческой, внешней, внутренней и иной политикой.
Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-
держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не
исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в
какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными
интересами государства и местными интересами самих регионов.
Объединительной идеей и государственной, и местной регио-
нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность
меж- и внутрирегиональных отношений.
Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-
щение необратимой территориальной дезинтеграции государства.
Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого
распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-
родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-
бильного и согласованного развития всех элементов локализованной
сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро-
ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-
социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-
нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на
местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-
тики и самих регионов, и государства.
Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-
нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно
неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо-
ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.
Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-
собность региональной политики на местах.
Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между
регионами.
Главный региональный интерес России в настоящее время должен
быть осознан как минимизация негативных проявлений территориаль-
ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка
местных преобразований, как создание общероссийских условий для
того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой
внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные
возможности государственной помощи.
Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и
сбалансированного существования на данной территории человека,
общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз-
водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс-
твенно признаваемых местными.
Фундаментальными методами региональной политики можно счи-
тать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для
всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с
развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио-
нального развития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с сознанием общественной необходимости региональной
политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к
решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ-
ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-
шениях региональных структур власти и управления с общегосударс-
твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо-
собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-
го и общественно-политического характера; формирование собствен-
ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви-
тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-
вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-
ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-
номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-
ческого бедствия и т.п.) и др.
II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.
Взаимодействия региональных и центральных органов власти в
1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к
системному реформированию экономики, а регионов - к защите от
"негативных" последствий реформ. При этом часть регионов стреми-
лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз-
можности для экономического продвижения, другая часть пыталась
скорректировать само направление экономического реформирования.
Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической
обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным
возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов
национальной государственности, высокого уровня социальной нап-
равленности, ограниченной лояльности силовых государственных
структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика
взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том,
что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-
ния, которые находятся в начале длительного этапа становления
рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на
начальном этапе не менее длительного становления федерализм и
местное самоуправление.
Структуризация власти на федеральном уровне традиционно
рассматривалось как производная противоречий между представитель-
ной и исполнительной ее ветвями.
Администрация Президента.
Региональная политика федеральных властей в понимании прези-
дентский структур должна включать такие элементы, как:
1) конституционный процесс (правовое определение отношений
между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-
рующими Федерацию в целом);
2) согласование интересов территорий с различным статусом
(национальные республики - области) и различных этнических групп.
Экономическая составляющая региональной политики рассматривается
президентскими структурами скорее, как средство решения, как они
считают, действительных проблем - сохранение целостности госу-
дарства и поддержание межнациональной стабильности.
Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-
ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций
главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-
ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-
дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ).
Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-
ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление
"новой региональной стратегии российского государства", направ-
ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни,
развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от уз-
коэкономических к более широким - общественным и социальным це-
лям".
Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна.
Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-
роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-
формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-
тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-
нистрации считают, что в этом случае "каждый уровень государс-
твенной власти будет по-настоящему независим от других" (именно
в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-
но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить
приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-
раничить федеральную и региональную собственность.
Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-
тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны,
утверждается, что регионы не являются субъектами экономических
отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-
чиями в регулировании экономического поведения на их администра-
тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-
ния видится в создании Федерального фонда регионального развития,
ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов
и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более
благоприятных регионах.
Правительство.
В отличие от президентской администрации правительственные
структуры в качестве приорететных целей региональной политики
выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-
литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-
мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления
кризиса переходного периода.
Правительство также занимает более жесткую позицию относи-
тельно претензий региональных властей на руководство деятель-
ностью экономических субъектов.
Региональная политика правительства, блокирована межведомс-
твенными противоречиями.
В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-
нальных проблем
Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-
тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-
шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-
ким опасениям.
Государственная дума отличается лоббированием интересов от-
дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).
Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-
нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-
ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-
ности.
Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-
лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но
и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-
деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-
товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-
вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли
существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-
левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-
ческим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участ-
ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-
онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней
мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены
обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-
зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально
данные проблемы решены быть не могут.
89 административных территорий в рамках Российской Федерации
включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения
(Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-
торий.
Согласно новой конституции, республики пользуются определен-
ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны
других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики
имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-
литики и что их права по контролю за использованием природных ре-
сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается
разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими
административными уровнями, является нечетким и противоречивым в
части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот
факт, что большинство республик беднее многих областей и краев,
мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-
ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-
венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в
том, что на них распространяется положение о централизованном
назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).
В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-
сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте
и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-
ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-
новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации
или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух
базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-
берализации цен.
Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-
ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-
риятий, господствующие на провинциальной политической арене -
можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".
Местные политические руководители в России оказывают давление на
центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах
и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.
Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-
дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни
их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной
экономике, а также политические предпочтения местных руководите-
лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-
ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.
В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы
малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-
жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-
тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-
ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-
тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-
висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-
шиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от ре-
форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах
к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-
ку лишь очень небольшое количество административных территорий
возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-
ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-
бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.
Естественно предположить, что бюджетные перечисления между
разными уровнями управления России характеризуются существенными
различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в
ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-
ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-
редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.
Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются
мощнейшим рычагом ее действительного становления.
III. Региональная бюджетно-налоговая система
Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная
часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-
ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-
лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая
соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных
и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая
система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-
мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (или