Феномен бюрократии: социальная и политическая сущность
УРАЛЬСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
КАФЕДРА ФИЛОСОФИИ
РЕФЕРАТ
на тему:
ФЕНОМЕН БЮРОКРАТИИ: СОЦИАЛЬНАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ.
| |Выполнил: |
| | |
| |аспирант Института истории и |
| |археологии |
| |Тулисов Е.С. |
| | |
| |Научный руководитель: |
| |к.и.н. Побережников И.В. |
Екатеринбург
1997
СОДЕРЖАНИЕ.
ВВЕДЕНИЕ. 3
I. БЮРОКРАТИЯ: ИСТОЧНИКИ И СУЩНОСТЬ. 7
1.1. Источники появления и генезис бюрократии. 9
1.2. Типология бюрократии и ее сущность. 17
II. “БОРЬБА” С БЮРОКРАТИЕЙ: ЕСТЬ ЛИ ВЫХОД? 21
2.1. “Борьба” или “противовесы”? 21
2.2. Так есть ли выход? 24
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ. 27
Введение.
В классической китайской поэзии есть образ попавшего в трудное положение
садовника. Вот его рассказ. “Посадил орхидею, но полыни я не сажал.
Проросла орхидея, вместе с ней проросла полынь”. Поэт-садовник Бо Цзюйи
(772-846) рассказывает затем, как сплелись корни и побеги благородного и
злого растений. Он не может ни выполоть последнее, не повредив при этом
первое, ни полить первое, не напоив последнее. В результате вместе с
орхидеей растет полынь. В заключении он спрашивает у друга-читателя совета:
“Как в несчастье моем мне быть?”[1]
Эта иллюстрация как нельзя лучше подходит для рассмотрения феномена,
который возник и эволюционировал вместе с возникновением самых древних форм
государственности и социального управления. Сменялись формы государства,
формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но
неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные
формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем
сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их
корни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный круг, и иногда кажется,
что выхода из него нет.
С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором
не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит ли это,
что мы сами совершенно свободны от бюрократических стереотипов в своей
деятельности, поведении и мышлении?
На протяжении столетий в России господствовала авторитарно-политическая
культура, составной частью которой является бюрократическое управление.
Отсюда возникает вопрос: в какой мере можно говорить о проявлении
бюрократизма как общей тенденции русской культуры? Смена социально-
политического устройства не приводит к немедленному изменению ментальности
и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных проявлениях бюрократизма
постоянно угадываются тени прошлого, которые оставили глубокий след в
индивидуальном и коллективном сознании общества.[2]
Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что несмотря на
постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют
надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах
общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта
для исследований. В советское время в основном разрабатывались общие
проблемы социального управления[3] и критиковались западные теории в этой
области[4]. Свою оценку бюрократии, которую никто из советских социологов
не отваживался пересмотреть, давал еще В.И. Ленин[5], отмечая ее
“всевластие”, но его оценка распространялась на дореволюционные времена,
где господствовали капиталистические производственные отношения, которым и
служила старая государственная машина подавления и угнетения. Но слом
старой машины не привел к ликвидации бюрократии, она приобрела другие формы
и совсем другие властные возможности. Его последователи, учитывая мощь и
традиции бюрократии в России, находили определенную форму компромисса с
нею. Они проводили отдельные декларативные компании, не задаваясь целью
глубокого исследования. После 1985 года вопросы, связанные с технологией
управления продолжали разрабатываться.[6] Проблемы бюрократии затрагивались
во многих работах перестроечного периода, начало которым было положено
многочисленными публикациями в периодической печати. Позже многие из них
легли в основу первых изданий по этой теме. Для них характерен определенный
эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория, в которых ярко
выражалось стремление высказаться о назревших проблемах общества и твердая
уверенность в возможности их быстрого решения.[7] Научная разработка
проблемы бюрократии и бюрократизма началась лишь с 1985 г. В основном, это
были работы, обращенные к анализу нашего недавнего прошлого.[8] Появились
научные публикации, в которых было показано, что бюрократия остается
значимым фактором истории и нашего сегодняшнего дня.[9] Вышли в свет и
работы, в которых утверждается, что на рубеже 20-30-х гг. Сталин осуществил
государственный переворот и в дальнейшем своем развитии Советское
государство опиралось не на живое творчество масс, как требовал Ленин, а на
партийно-государственную бюрократию.[10] Но можно ли говорить о живом
творчестве масс, если практически, оно рано или поздно трансформируется в
живое творчество отдельных людей, которое с течением времени превращается в
живое бумаготворчество.
Современные западные социологи и политологи считают бюрократизацию
социальных и политических отношений самоочевидным фактом. Еще Макс Вебер,
которого некоторые из его современников склонны были называть “свирепым”, в
начале века говорил, что на горизонте современной цивилизации маячит
бюрократия древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову
науки и техники.[11] Другим интересным исследователем феномена бюрократии
является всемирно известный английский публицист-сатирик, историк и
политолог С.Н. Паркинсон. Его работы написаны очень живым языком со
свойственным англичанам юмором, не без помощи которого вскрываются
всеобщие законы кошмарной бюрократической нелепицы.[12]
Таким образом, практически все авторы единодушны в оценке бюрократии, но
существуют разные подходы к определению его истоков, и, исходя из этого, к
методам его преодоления, а так же и к самой возможности такового. Поэтому
задача данного реферата будет заключаться в том, чтобы по возможности
представить точки зрения различных исследователей на феномен бюрократии,
его социальную и политическую сущность, современные проблемы, связанные с
бюрократизмом и возможности преодоления его проявлений.
I. Бюрократия: источники и сущность.
Слово “Бюрократия” в буквальном переводе означает господство канцелярии
(от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления[13]. Само по
себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и
конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления
предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в
подведомственных структурах процессами, для организации связей между
участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом,
вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей
компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к
собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто
уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.[14]
Исходя из буквального значения слова “бюрократия”, его часто употребляют
как синоним административного управления. Кроме того, термином “бюрократия”
нередко обозначается рационально организованная система управления, в
которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне.
Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого социолога
Макса Вебера (1864-1920), оставившего заметный след в теории
управления[15]. В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а
также в политической лексике термин “бюрократия” и все производные от него
употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное
“контруправление”. То есть акцент смещается в сторону извращенных форм
управления (раздутость и запутанность аппарата управления, многописание,
подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность,
протекционизм и др.). Поэтому необходимо четко дифференцировать само
понимание термина “бюрократия”, так как возникает возможность нивелировать
различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То
есть “бюрократизм” необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и
хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу,
не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг
всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и
приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается
прежде всего источниками его появления, его социальной, экономической и
политической базой.
1.1. Источники появления и генезис бюрократии.
В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов,
иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах
на генезис этого явления и возможность его преодоления. Из-за
недостаточного объема данной работы, представляется возможным представить
только две крайние точки зрения на эту проблему.
Если кратко определить сущность марксистского подхода, можно сказать:
бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего
исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и
противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия
органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами
и идеологическими формами сознания.[16] Марксистский подход имеет свою
систему понятий (“бюрократическое отношение - государственный формализм -
политический рассудок”) и ключевые принципы анализа (целостность,
конкретность, монизм, классовость и революционное отношение к классовому
обществу и государству).
Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от
интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому
объективно. Бюрократическое отношение - форма проявления социальных
противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и
гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата
обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются
снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и
граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие
делегируют высшему знание всеобщего.[17]
Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем
большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его
ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного
режима государство сводится к “...выделенному из человеческого общества
аппарату управления... особого разряда людей специалистов, чтобы
управлять...”[18]. В этих условиях государственный аппарат приобретает
определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое
делегирует этому аппарату властные полномочия. А эта самостоятельность
питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа “государственная цель
превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры”[19],
в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к
общественным делам выражается в государственном формализме, т.е.
превращение политических целей в канцелярские задачи, и наоборот.
Социальная почва государственного формализма - отношения собственности
(частной и государственной), материальные интересы и разделение труда,
которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты
культивирует устойчивые организационные формы[20]. “Государственный аппарат
не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается,
чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным”.[21]
Политический рассудок есть форма мысли, которая отражает бюрократические
отношения и государственный формализм. Политический рассудок определяется
материальным положением индивидов, групп и классов. А чем более политика
довлеет над экономикой, тем бюрократичнее государство[22]. Бюрократизм
возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных
деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на
“азиатском способе производства” с характерным для него большим значением
централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на
почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид
общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и
наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По мнению
марксистов он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде
всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили
многое от аппарата управления абсолютной монархии. Не случайно анализ К.
Марксом прусского бюрократизма 40-х гг. XIX в. и анализ В.И. Лениным
российского бюрократизма в конце XIX и начале XX в. долгое время
оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на природу
бюрократии.[23]
Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки зрения
марксистской парадигмы, так как он сформировался в эксплуататорском,
главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении
аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма,
использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий
для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов,
которые определяются прежде всего их материальным положением[24].
Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и
хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем итоговом, в буквальном
смысле этого слова, труде “Хозяйство и общество”, который к сожалению
остался незавершенным. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на
бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот
аппарат прежде всего как инструмент военно-политического господства, то М.
Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий
целостность существования общества. Социальная структурированность, по
мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий
и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и
заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества[25]. В
этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее
право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего
общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития
бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер
видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и
др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя
(“производителя”) от средств производства. Это приводит к необходимости в
посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни
бюрократии по мнению М. Вебера более глубокие и лежат не столько в
плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из
онтологической потребности человека в социальной структурированности и
организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М.
Вебер считает, что бюрократия не является “надстройкой” над “отношениями
эксплуатации и частной собственности”.[26] Он видит глубокую внутреннюю
связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и
потребности в социальной организации общества вообще.
Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие
корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими
особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда
не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому
бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже
привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной
степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем
превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и
экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами
привилегированных сословий. В.П. Макаренко считает, что неизбежным
следствием этого принципа является монополия государства на любые
социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные
государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась
бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть
собственность государства и все его действия либо определяются властью,
либо являются покушением на власть.[27] Государство становится
всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое
воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае
тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их
существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном
контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного
воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и
блюсти эти интересы.
Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается
главная опора бюрократии - система капиталистических общественных
отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без
этой “главной” опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой
почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ советской бюрократии
содержит работа кандидата экономических наук Каратуева А.Г.[28] Советская
бюрократия вполне успешно приспособила методы “обобществления”
производства, а также идеологическое единение государства и
государственного аппарата. В экономической сфере, а А.Г. Каратуев
рассматривает методы господства советской бюрократии именно сквозь призму
экономической деятельности, государственная бюрократия смогла проводить
конфискационную экономическую политику, которая исключала возможность
конкуренции и на первое место выдвигала фетиш “плана”, приоритетность
выполнения “показателей”, поклонение регламентирующим документам. Такая
политика обеспечила формирование военно-полицейского характера экономики,
который подразумевал невозможность экономической свободы предприятий, а
также простых граждан, которые были практически лишены источников
независимого от государственной службы существования. В такой ситуации
тотальной зависимости от государства, и прежде всего от аппарата управления
этим государством, складывалась возможность осуществления полного контроля,
максимального использования властных полномочий через монополизацию,
консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в
интересах всего “общества”.
Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого
аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила Норткота
Паркинсона “Закон Паркинсона”. Истоки этого феномена он рассматривает
сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон
выражается в форме двух “почти аксиоматических положений”:
1) чиновник множит подчиненных, но не соперников;
2) чиновники работают друг на друга.[29]
Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне
реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни,
жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух
подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, “чтобы
каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал”[30]. С
течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных,
назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый
чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные
будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось
количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической
прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше
выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а
чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.
Не менее интересен обзор “болезни Паркинсона”, которая может поразить
практически любое учреждение и способно загубить всякую его
работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания
проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек,
сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим
успехам.[31] Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со
своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это
в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он
начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто
может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми,
которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их
подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все
принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть.
Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем
снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода
практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное
существование.
Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на
классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.
1.2. Типология бюрократии и ее сущность.
Б.П. Курашвили, как представитель марксистского подхода, различает два
типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный.
Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум
общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме
доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их
собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного
бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного
положения при минимуме заботы об общественной пользе.[32] Надо также
сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде
всего с капитализмом, а при социализме он “сохраняется во враждебной ему
среде”, хотя “исторически загнан в угол”[33]. Представителями
патерналистского (“отеческого”) бюрократизма Б.П. Курашвили считает
добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются
“эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом,
технократическим высокомерием”.[34] В социалистическом обществе они
существуют также не в чистом виде - в виде местничества и ведомственности.
Одним из обоснований бюрократического отчуждения аппарата управления от
управляемых Б.П. Курашвили видит в необходимости профессионализма в
управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства
над “простыми” людьми.[35] Как отмечает А.П. Бутенко, одно из извращений
социализма состоит в том, что подменяется “механизм двусторонней связи
управляющих и управляемых... механизмом одностороннего командования
сверху”.[36] Этот механизм неизбежно вызывает к жизни своекорыстное
обособление и отчуждение аппарата управления от общества, использование в
корыстных (групповых или индивидуальных) интересах предоставленных им
властных полномочий, элитарно-кастовые тенденции в их среде, что в
совокупности составляет социально-политическую сущность бюрократизма.[37]
Организационно-техническую сущность этого явления Б.П. Курашвили, апеллируя
к работам классиков марксизма-ленинзма, видит в сплошной формальной
заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать формальное
за содержание, а содержание - за формальное, когда весь принцип управления
приобретает призрачный характер и сводится к обожествлению “показателей”
как инструмент для измерения эффективности аппарата управления.[38]
Немаловажен, по мнению сторонников марксистской точки зрения, при
определении социально-политической сущности бюрократизма и вопрос о
“правовой” основе бюрократии, которая уделяет исключительное внимание
“правовому обеспечению” своего воспроизводства, созданию юридической базы
для своего существования.
Несколько другую классификацию бюрократии приводит в своей работе
“Хозяйственная этика мировых религий” Макс Вебер. Он различает два типа
бюрократии: традиционную “патримониальную”, которой свойственно
иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и
развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с
зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего
область государственного управления и поддержания общественного порядка.
Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет “бюрократию
древнекитайских мандаринов” и древнеегипетских, позднеримских, а также
византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника
“египетского, позднеримского и византийского типа” тем, что он вообще не
был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно образованным
джентльменом”.[39] Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового
времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и
прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных
предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии
распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя
патримониальную.[40] Но тем не менее, общегосударственная бюрократия,
приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии
частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства
в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и
государственно-политической деятельности. Современный М. Веберу бюрократ
отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа гораздо
большей “рациональной предметной специализированностью и вышколенностью”,
т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной
бюрократии.
Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через
онтологическую потребность общества в социальной организации,
структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь
процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.[41] Эти
процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов
свободы в экономической и других сферах. Государственная бюрократия
начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий,
подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической
рациональностью и рентабельностью. Такая ситуация вмешательства и
тотального контроля с целью обеспечения фискальных интересов и укрепления
военной мощи государства была, к примеру, очень характерна для системы
органов управления горнозаводской промышленностью Урала XVIII-XIX вв.,
когда частные предприятия организовывались и функционировали под неусыпным
надзором государства. Сфера деятельности этих предприятий также строго
регламентировалась и направлялась в русло военной промышленности.
Выполнение заказов военного ведомства пользовалось неоспоримой
приоритетностью, а вопросы экономической целесообразности и, тем более,
рентабельности волновало государство в меньшей степени.
II. “Борьба” с бюрократией: есть ли выход?
2.1. “Борьба” или “противовесы”?
Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как
стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более
эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.
Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные
постановления о необходимости преодоления бюрократический проявлений. Так
например, на основании высочайше утвержденного в июле 1806 г. проекта
горного положения, подробно регламентирующего всю систему управления горным
ведомством Российской империи, горные чиновники обязаны были “...
стараться, чтоб письмоводство по делам горным и заводским было не только
уменьшено, но и как возможно коротко, не на счет однакож ясности; ...и чтоб
во всех делах... была соблюдена надлежащая поспешность, точность, краткость
и ясность...”[42]. Кроме того, постоянно производились попытки сокращения
штатов аппарата управления, хотя главнейшей целью сокращения было конечно
же соблюдение выгоды казны. В 1828 г. Министерство финансов Российской
империи провело ряд реорганизаций в системе управления горными заводами
Уральского региона, связанных со стремлением извлечь максимальную прибыль
при сокращении объема финансирования. Эту прибыль планировалось получить в
том числе и “... от уменьшения в довольном количестве штатных расходов,
которое произошло от исключения некотораго числа излишних класных и нижних
чинов, и назначения по новому штату тех и других по мере самой крайней
необходимости...”[43]. Но, по всей видимости, рамки крайней необходимости
постоянно росли, а вместе с ними росли и штаты. То есть отдельные попытки
установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской
России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления
были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот
способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его
социально-политическая база постоянно росла.
Не произошло видимых изменений и после революции 1917 г. Несколько
видоизменилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни
бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с В.И.
Лениным, искренне верила, что главная опора бюрократизма - система
капиталистических отношений - рухнула, и что осталось только выкорчевать
корни. Еще С.Л. Франк говорил о нравственной болезни, которую называл
революционностью, порожденную русской привычкой жить мечтами о светлом
будущем[44]. Отсюда и ярко выраженное настроение постоянной “борьбы” с тем,
что мешает видеть свои мечты реальностью. Отсюда и стремление сломить
сопротивление “... совбюрократии, отстаивающей бюрократическую
старину”.[45] Формы “борьбы” с бюрократизмом были самыми разнообразными от
ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до
андроповских облав. Но результат этой “борьбы” был всегда один и тот же:
нет побежденных и все победители, а результатом “кавалерийских атак” было
новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных
противников.[46]
Макс Вебер, видя истоки феномена бюрократии в онтологическом измерении
общественной жизни и потребности в социальной структурированности, в
принципе не считал возможным “окончательное решение” этой проблемы ни
эволюционным, ни революционным способом.[47] И именно такой взгляд
заставлял его постоянно искать “противовесы” неотвратимым процессам
бюрократизации экономики и общества в целом. Источником для расцвета
бюрократии М. Вебер считал государственный капитализм, при котором
вмешательство государственной бюрократии в экономическую и хозяйственную
жизнь общества вносит иррациональное начало, противоречащее рациональным
основам и нарушается основной принцип капиталистической легитимности,
принцип хозяйственной самостоятельности. При этом частный капитализм был бы
ликвидирован, а “государственная бюрократия господствовала бы в одиночку”
и само “руководство огосударствленными предприятиями... стало бы
бюрократическим”.[48] Эту тенденцию М. Вебер называет “универсальной
бюрократизацией”, которой он противопоставляет “сохранение частно-
хозяйственного принципа”.
2.2. Так есть ли выход?
Современные исследователи отвечают на этот вопрос с различной степенью
оптимизма. Российские специалисты в области теории управления, понимая всю
сложность этой проблемы, тем не менее предлагают основные направления, по
которым можно выйти из этого тупика. Сложность преодоления заключается
прежде всего в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые
отложили свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает
сложный путь социализации, которая пронизана сложнейшими иерархическими
системами. В этих системах и подсистемах человек приучается играть
множество социальных ролей[49], не все из которых исполняются искренне.
Растущий конформизм, попадая в питательную почву, способен развиться в
закоренелый бюрократизм. Поэтому различные проявления бюрократизма
свойственны нам всем, “это - глубинная часть нашего “Я”[50] и начинать
сложный путь выхода из этого лабиринта следует прежде всего с самоанализа и
самопреодоления.
Многие исследователи сходятся во мнении, что существенным
противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация
общественной жизни, совершенствование системы управления и создание
правового государства. Так Конституция Российской Федерации 1993 г.
предусматривает право грждан обжаловать в судебном порядке решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти местного
самоуправления и должностных лиц.[51] Другими немаловажными принципами,
сдерживающими тотальную или “универсальную бюрократизацию” должны стать
развитие частно-хозяйственной деятельности и децентрализация в управлении
экономикой. Кроме того, должна быть хорошо отлажена система взаимного
контроля, основанная на демократическом принципе разделения властей[52], а
также разработана эффективная политика в отношении подбора и назначения
кадров аппарата управления[53]. Не вызывает никаких сомнений, что для того,
чтобы все перечисленные мероприятия имели положительный эффект, необходимо
глубокое научное исследование феномена бюрократии, проблем бюрократии и
социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии и
государства.
Так как же все таки быть тому садовнику? Ясно одно, что “борьба” со злым
растением приведет к гибели благородного, а если ничего не предпринимать,
тогда корни сорняка высосут всю жизненную влагу, а орхидея зачахнет.
Список использованных источников и литературы.
Конституция РФ.
Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской
Федерации” от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ //Ведомости Федерального Собрания
РФ. 1995. № 24.
ПСЗ. - СПб., 1830.
ПСЗ. - Собрание 2-е. - СПб., 1830.
Ленин В.И. ПСС.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд.
Актуальные проблемы хозяйственного руководства. - М., 1985.
Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление бюрократизма: Социально-
политический аспект. - М., 1990.
Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма. - М., 1988.
Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 1985.
Бутенко А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя. //
Вопросы философии. 1982. № 10.
Бутенко А.П. Теоретические проблемы совершенствования нового строя: о
социально-экономической природе социализма. //Вопросы философии. 1987. № 2.
БЭС. - М., 1994.
Бюрократизм и самоуправление. - Сыктывкар, 1990.
Бюрократия и общество. - М.,1991.
Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы
философии. 1991. № 3.
Гвишиани Д.М. Организация и управление. Социологический анализ буржуазных
теорий. - М., 1970.
Ермоленко А.А. Бюрократизм в коллективном производстве. - Воронеж, 1989.
Ефимов А. Элитные группы, их возникновение и эволюция. //Знание - сила.
1988. № 1.
Ивенский Л.М. Культура управления: Сущность, генезис, метауправление. -
Чебоксары, 1992.
Ильчиков М.З. Управление: взаимодействие экономики и политики. - М., 1990.
Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического
господства. - Белгород, 1993.
Комаров Е.И. Бюрократизм - на суд гласности! - М., 1989.
Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.
Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов-на-Дону, 1987.
Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989.
Не сметь командовать!: От администротивно-командных к экономическим
методам управления. - М., 1990.
Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.
Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против
бюрократии. - М., 1990.
Пригожин А.И. Современная социология организаций. - М., 1995.
Прокопенко В.Н. Коллегиальность и единоначалие в государственном
руководстве и управлении социалистической экономикой. - Алма-Ата, 1989.
Теоритические проблемы социального управления. - М., 1968.
Франк С.Л. Смысл жизни. // Вопросы философии. 1990. № 6.
Хасбулатов Р.И. “Бюрократия тоже наш враг...: Социализм и бюрократия. -
М., 1989.
-----------------------
[1] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 3.
[2] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 12.
[3] Теоритические проблемы социального управления. - М., 1968.
[4] Гвишиани Д.М. Организация и управление. Социологический анализ
буржуазных теорий. - М., 1970.
[5] Ленин В.И. ПСС. - Т. 5. - С. 35.
[6] Актуальные проблемы хозяйственного руководства. - М., 1985.; Прокопенко
В.Н. Коллегиальность и единоначалие в государственном руководстве и
управлении социалистической экономикой. - Алма-Ата, 1989.; Ивенский Л.М.
Культура управления: Сущность, генезис, метауправление. - Чебоксары, 1992.;
Ильчиков М.З. Управление: взаимодействие экономики и политики. - М., 1990.;
Пригожин А.И. Современная социология организаций. - М., 1995. и др.
[7] Не сметь командовать!: От администротивно-командных к экономическим
методам управления. - М., 1990.; Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос
целой эпохи: Демократия против бюрократии. - М., 1990.; Комаров Е.И.
Бюрократизм - на суд гласности! - М., 1989.; Хасбулатов Р.И. “Бюрократия
тоже наш враг...: Социализм и бюрократия. - М., 1989
[8] Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 1985.; Ефимов
А. Элитные группы, их возникновение и эволюция. // Знание - сила. 1988. №
1.; Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов-на-Дону, 1987.;
Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. Каратуев
А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства. -
Белгород, 1993. и др.
[9] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.; Бузгалин А.В.
Анатомия бюрократизма. - М., 1988. ; Ермоленко А.А. Бюрократизм в
коллективном производстве. - Воронеж, 1989.; Борисов В.К. Демократизация
общества и преодоление бюрократизма: Социально-политический аспект. - М.,
1990.; Бюрократизм и самоуправление. - Сыктывкар, 1990.; Бюрократия и
общество. - М.,1991. и др.
[10] Бутенко А.П. Теоретические проблемы совершенствования нового строя: о
социально-экономической природе социализма. // Вопросы философии. 1987. №
2.
[11] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3.
[12] Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.
[13] БЭС. - М., 1994. - С. 184.
[14] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 4.
[15] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3.
[16] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.
14.
[17] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.
16.
[18] Ленин В.И. ПСС. - Т. 39. - С. 69.
[19] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 1. - С. 271.
[20] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.
20.
[21] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 7. - С. 529.
[22] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.
25.
[23] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 7.
[24] Там же. - С. 8.
[25] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 175.
[26] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 177.
[27] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.
30.
[28] Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического
господства. - Белгород, 1993.
[29] Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989. - С. 13.
[30] Там же.
[31] Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989. - С. 47.
[32] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 9.
[33] Там же. - С. 10.
[34] Там же.
[35] Там же. - С. 12.
[36] Бутенко А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя.
// Вопросы философии. 1982. № 10. - С. 18.
[37] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 13.
[38] Там же.
[39] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 178.
[40] Там же. - С. 176.
[41] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 177.
[42] ПСЗ. - Т. XXIX. - СПб., 1830. - С. 544.
[43] ПСЗ. - Собрание 2-е. - Т. III. - СПб., 1830. - С. 88.
[44] Франк С.Л. Смысл жизни. // Вопросы философии. 1990. № 6. - С. 73.
[45] Ленин В.И. ПСС. - Т. 45. - С. 154.
[46] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //
Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 182.
[47] Там же. - С. 177.
[48] Там же. - С. 179.
[49] Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия
против бюрократии. - М., 1990. - С. 7.
[50] Там же. - С. 8.
[51] Конституция РФ. Ч. 2. Ст. 46.
[52] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 50.
[53] 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон “Об основах
государственной службы Российской Федерации”, который регулирует вопросы
поступления и нахождения на государственной службе, квалификационные
требования к служащим, замещающим государственные должности и т.д.