Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 2
Глава I. Методологические подходы к построению правовой модели
государственной службы в России 9
1.1. Сущность, пели и задачи, государственной службы 9
1.2. Основные принципы и функции государственной службы 16
Глава 2. Особенности государственной службы РФ: проблемы, пути решения.
Правовой аспект. 25
2.1. Правовой статус государственного служащего 25
2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне.
41
2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в субъектах
Федерации. 48
Глава 3. Особенности государственной службы в субъекте Федерации (на
примере Московской области) 58
3.1. Специфика правового статуса Московской области 58
3.1 Анализ кадрового потенциала Администрации Московской области. 66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 82
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 86
ВВЕДЕНИЕ
Развитию законодательства о государственной службе уделяется
в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми
изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и
государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция -
основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции
органов государственной власти и на федеральном и на региональном
уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого
государственного аппарата и государственных служащих. Встала
необходимость повышения эффективности функций государственного
аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих,
изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.
Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в
советский период специального законодательства о государственной
службе не было, а правовое положение работников государственного
аппарата не отличалось от правового положения служащих других
государственных и общественных учреждений, предприятий и
организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в
трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной
службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда
постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона
“О государственной службе”. Появляется ряд научных статей
посвященный этой теме[1], идет активное обсуждение концепции
нового закона и активное изучение государственной службы как
таковой. Таким образом, еще в советский период изучалась
проблематика государственной службы, хотя законодательная база
этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный
процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые
подходы к различным аспектам государственной службы.
Главная функция государственной службы, и в этом ее суть, -
служить обществу (ради этого она и создается), обеспечивать
устойчивую связь государства и общества, государства и его
граждан, в своей деятельности практически реализовывать
демократические принципы, расширять условия для создания
гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой
деятельности средствами профессиональной управленческой работы,
максимально делегировать функции управления общественным
институтам, гражданам, словом, развивать и поддерживать их
свободную жизнедеятельность на основе не только права, но и тех
духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются
определяющими для народного самосознания. Поэтому государственная
служба, не только социально-правовой институт общества, но его
духовно-патриотический лидер, интеллектуальный центр,
призванный управленческими средствами подвигать общество па
практическое осуществление его целей: социальной
справедливости и достижения достойной жизни своих членов, развития
демократических институтов, (формирования высокой духовности
каждого своего члена, развития науки, культуры, образования.
Ключевым в исполнении государстве иной должности является не
только высокий профессионализм государственного служащего, но его
личностные качества, гражданская позиция, высокая нравственность и
умение служить своему отечеству. Поэтому, государственную службу
следует рассматривать не только как управленческий социально-
правовой институт, но и как духовно-нравственный, интеллектуальный
генератор общества, направленный на саморазвитие его внутренних
сил, интеграцию усилий его граждан в целях самореализации
сущностных потребностей, интересов, в том числе духовно-культурных,
экономических, политических, научно-технических и других.
Актуальность темы исследования определяется тем, что
эффективное функционирование государственного аппарата России,
укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой
квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения
перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений
в жизни страны.
Отсутствие единой научной концепции государственного управления
обществом в переходный период существенно затрудняет развитие
российской государственности на новых правовых принципах и
формирование государственной службы как важнейшего инструмента
преобразований в соответствии с современным требованиями.
Именно государство посредством законов,
правительственных программ и функционирования своего аппарата
придает десяткам миллионов индивидуальных усилий возможную
целенаправленность, согласованность и позитивную
результативность. Российской Федерации нужно сильное государство,
способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу,
многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а
с другой - общественный порядок, безопасность, надлежащую
кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей,
соблюдение законов.
Как показала практика, в любой системе управления должны быть
четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого
структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия.
Этого же требуют научная организация и научное сопровождение
кадровой работы в государственной службе, как в целом, так и на
каждом рабочем месте. Необходимость решения этих проблем и
определила выбор темы данного исследования.
Государственная служба, являясь важным социально-
правовым явлением, может быть исследована с различных точек
зрения: политической, социальной, организационной,
психологической, этической, социологической.
Объектом исследования являются правовые отношения,
складывающиеся в сфере государственной службы РФ.
Предметом исследования являются проблемы государственной
службы в Московской области, с точки зрения их правовой природы,
на примере, кадровых процессов в системе органов исполнительной
власти Московской области.
Цель данной работы – исследование проблемы правового
регулирования государственной службы в РФ, а также выявление
возможностей повышения эффективности деятельности государственной
службы. Для этого в исследовании ставятся и решаются следующие
задачи:
- Проанализировать нормативно-правовые основы деятельности
государственной службы РФ
- Рассмотреть правовое положения государственной службы в
субъектах РФ
- Выявить факторы, препятствующие эффективному
функционированию государственной службы
- Рассмотреть методологию формирования организационных
структур управления, сущность, функции и задачи
государственной службы, правовой статус государственного
служащего, его профессиональную деятельность.
- Проанализировать кадровые процессы в системе органов
исполнительной власти Московской области
- Выявить проблемы формирования государственных структур,
уровень профессионализма государственных служащих,
должностных требований к чиновникам, системы повышения
квалификации в системе органов исполнительной власти
Московской области
- Выработать рекомендации по повышению эффективности работы
госаппарата
Степень научной разработанности темы. В последние годы идеи
формирования современной государственной службы получили более
полное развитие. Вопросы теории и практики государственной службы
нашли свое отражение в трудах Г.В. Атаманчука, В.А. Прокошина Д.Н.
Бахраха, И.Л. Бачило. В.М. Манохина, Б.М. Лазарева, Ю.А. Розенбаума
и др. Большое внимание в уделяется правовым аспектам
государственной службы (Бахрах Д.Л. Государственная служба:
основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы //
Государство и право 1996 №12, Волошина В.В. “Правовые проблемы
регулирования государственной службы в Российской Федерации”,
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации:
Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж: Изд-во ВГУ,
Государственная служба РФ: теоретико-правовые исследования,
Институт государственной службы: содержание и структура, Слатинов
В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et
Contra том 5 № 1 2000, Овсянко Д.М. Государственная служба РФ.
Пособие для студентов…М 1996 , Агеева Е.А. Юридическая
ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр.
ун-та, 1990 и др.)
Также происходит освоение учебно-научного поля
“государственная служба” в заведениях системы по подготовке и
переподготовки государственных служащих, отражающие попытки
сформировать некую самостоятельную дисциплину. Эти шаги носят, как
правило, междисциплинарный характер, включая правовые
социологические и иные аспекты проблемы (Зинченко Г.П. Социология
государственной и муниципальной службы: программа-концепция //
Социс 1996 №6, Региональная госслужба: проблемы, опыт,
социологический анализ. Ростов на дону).
В разработке темы также использованы также официальные
государственно-правовые документы: Конституция РФ, федеральные
законы, законы субъектов РФ, указы президента, постановления
правительства и т.д., материалы съездов и конференций
Исходной методологической предпосылкой в определении места и
функций органов государственной службы в управлении обществом
явился анализ формирования организационной структуры органов
государственной власти Российской Федерации, а также Московской
области как субъекта Федерации.
Структура работы Данная работа состоит из трех глав. Первая
глава носит информационно-теоретический характер, в ней рассмотрены
методология формирования организационных структур государственной
службы, ее сущность, функции и задачи, профессиональная
деятельность государственного служащего. Вторая глава работы
посвящена изучению той нормативно-правовой базы государственной
службы, которая существует в данный момент, как на федеральном, так
и на региональном уровне, а также выявлению недостатков ней. В
третьей главе речь идет о становлении и развитии государственной
службы в субъекте Федерации - Московской области, выделены
особенности Московской области как субъекта Федерации, рассмотрены
и проанализированы опыт управления государственной службы,
проблемы, которые возникают в период ее становления, и основные
направления ее совершенствования.
Глава I. Методологические подходы к построению правовой модели
государственной службы в России
1.1. Сущность, пели и задачи, государственной службы
Россия имеет многовековую традицию развития
государственного управления. В истории страны государство и
государственное управление всегда играли в значительной степени
самостоятельную, а иногда и решающую роль.
Исторический опыт развития государственной службы России до
1917г., практика создания единой системы органов государственной
службы, принятые в тот период законодательные и нормативные
документы по организации функционирования государственного аппарата
заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей
работы детальное освещение вопросов государственного управления,
следует отметить, что в России была создана единая система
учреждений государственной службы, которую составляли
общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни.
Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт,
призванный проводить в жизнь государственную политику, служить
государству и осуществлять государственную службу на высоком
профессиональном уровне.
Глубокое изучение проблем государственной службы и ее
правового регулирования практически начинается в настоящее время.
Рассматривая проблемы государственной службы в период
становления рыночной экономики, необходимо прежде всего внести
ясность в связанный с ней понятийный аппарат.
В демократическом обществе государство является
основной формой консолидации общечеловеческих и национальных,
социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан.
Свои задачи государство решает через государственную службу,
являющуюся комплексным правовым и социальным институтом,
функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной
деятельности по реализации компетенции государственных органов и
государственных должностей[2].
В формировании социально-правового института
государственной службы России большая роль отведена федеральному
закону "Об основах государственной службы Российской Федерации"
(утвержден 31 июля 1995 г., № 119-ФЗ). В соответствии с этим
законом под государственной службой понимается профессиональная
деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных
органов.
Государственная служба в соответствии с принципом
разделения полномочий и характером государственного устройства
включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов
представительной и судебной власти, в органах исполнительной
власти, а также в иных государственных органах, реализующих от
имени государства его функции, которые отнесены актами
законодательства Российской федерации к государственной службе.
Учитывая особенности и уникальность России, ее
государственная служба должна быть единой; это обусловлено
необходимостью сохранения целостности России, согласования всех
уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо
определить виды деятельности, присущие каждому уровню
государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и
содержанием государственной службы должно быть служение
государству, укрепление государственности, развитие общества.
Основные положения концепции развития государственной
службы в РФ были разработаны Г.В.Атаманчуком еще в 1992 г[3].
В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сушностные понятия
государственной службы. Выделены три базовых понятия:
государственная служба - практическое и
профессиональное участие граждан и осуществление целей и функций
государства посредством (путем) исполнения государственных
должностей, учрежденных в государственных органах;
государственная должность - юридическое
(правовое) установление, характеризующее в каждом государственном
органе специально выделенный объем и содержание деятельности
(участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);
государственный служащий - гражданин,
занимающий государственную должность и исполняющий ее на
профессиональной основе (постоянно и за оплату).
Исходя из обозначенных базовых понятий, можно выделить
основные элементы.
Государство - это система государственных органов
федерального, регионального и местного уровней.
Государственный орган - это система государственных
должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом,
государственная служба является связующим звеном, с одной стороны,
между гражданином и обществом, а с другой -между политикой и
законодательством.
Особо следует рассмотреть вопрос организации и управления
государственной службой Российской Федерации. Федеральный закон "Об
основах государственной службы Российской федерации" (ст.26)
определяет федеральный орган по вопросам государственной службы[4].
В настоящее время координация деятельности по реализации
задач, вытекающих из положений рассматриваемого Федерального
закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы
при Президенте Российской федерации.
Задачи и функции данного Совета определены нормативно Указом
Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. № 152.
В 1996 г. в составе структурных подразделений Администрации
Президента создано Главное управление Президента по вопросам
государственной службы и кадров. В составе Аппарата Правительства
Российской Федерации имеется Департамент государственной службы и
кадров.
К сожалению, Совет, хотя и "при Президенте Российской
Федерации", к федеральным органам отнести невозможно. Совет
существует для того, чтобы оказывать консультационную помощь, или
вносить те или иные рекомендации определенным должностным Лицам,
что, недостаточно, необходимо поднять его статус,
Если государственную службу рассматривать как некое
организационно-правовое образование, то необходим соответствующий
федеральный орган в виде федерального министерства или комитета
государственной службы, имеющего соответствующие функции, задачи и
структуру. Задачами данного федерального органа государственной
службы, на мой взгляд, должны быть: анализ деятельности и структуры
государственного управления (федеральных органов исполнительной
власти); определение численности персонала и нормативных издержек
на государственную службу; разработка и реализация нормативных
правовых актов и методических материалов, обеспечивающих
рациональное функционирование государственной службы; разработка
критериев и оценка эффективности государственной службы;
прогнозирование и планирование развития персонала; методическое
управление подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации
государственных служащих; организация и координация научных
исследований в области государственной службы и кадровой политики и
т.п.
Принятие Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской Федерации" превращает
государственную службу в правовое поле. Это позволяет проводить
формирование государственного аппарата на качественно новой
основе и повысить эффективность его функционирования.
Принятие Закона способствует развитию законодательной,
нормативной базы государственной службы.
За последнее время принят и ряд других законодательных и
нормативных актов, способствующих формированию
государственной службы, однако процесс этот сложный и длительный.
Одной из важных проблем "сегодняшнего дня" является налаживание
взаимодействия, с одной стороны, между федеральной государственной
службой и государственной службой субъектов Федерации, а с другой -
между государственной и муниципальной службами. Следует помнить,
что как бы ни совершенствовалась и ни реконструировалась пирамида
государственной власти, в ее основании всегда будут находиться
структуры самоуправления и самоорганизации.
Необходимо обеспечить встречное движение государственной и
муниципальной служб в совместном решении ряда практических
вопросов, в обмене опытом работы, в подготовке кадров.
Как показывает мировая практика, в любом
демократическом государстве жизненно важен единый
государственный орган, который комплексно занимается
разработкой стратегии в области создания организационных структур в
государственном аппарате (от центральных правительственных
органов до местных органов управления);
формированием кадровой политики и основ управления персоналом;
подготовкой основных законов и нормативных документов, а также
реализацией системы функционирования государственных служащих;
оценкой эффективности отдельных государственных структур;
осуществлением реформы системы штатов; координацией широкой научно-
исследовательской работы по основным проблемам развития
государственной службы, в том числе по основным направлениям
управления персоналом.
"В любой системе социального управления,
непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это
относится и к государственному механизму. Без персонала он
представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и
схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот
персонал включает в себя депутатский корпус и служащих
представительных органов, органов исполнительной власти, судов,
прокуратуры и других органов государства".[5]
Основной целью государственной службы является практическое
осуществление Конституции и законов государства. Для этого она
выполняет следующие задачи:
формирование общественно-политических и государственно-правовых
оснований, обеспечивающих реальную связь государства с
населением, поддерживающих авторитет государственной службы;
обеспечение эффективной работы и развитие государственного аппарата
федеральных и региональных органов власти и управления, а также
органов местного самоуправления;
• постоянное совершенствование деятельности работников
государственного аппарата на базе научной организации
управленческого труда, использования новейших достижений науки и
мирового опыта, применения электронно-вычислительной и другой
техники;
• демократизация государственного аппарата, создание условий
для гласности и открытости его деятельности, строгое
соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма,
коррупции и других негативных явлений в его работе;
• поддержание в коллективах государственных органов такого
организационного и социально-психологического
микроклимата, который обеспечивал бы должное несение
государственной службы, способствовал развитию деловых качеств
работников, формировал рациональные служебные отношения;
• создание и обеспечение надлежащего функционирования системы
подготовки и повышения квалификации кадров государственного
аппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем
месте;
• определение порядка подбора, перемещения, продвижения,
оценки, поощрения и ответственности государственных
служащих в государственном аппарате.
Таким образом, содержанием государственной службы является
обеспечение исполнения полномочий государственных органов,
осуществление государственных функций. Важно отметить, что
государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а,
следовательно, с осуществлением исполнительной власти, которое
основано на соблюдении ряда принципов.
1.2. Основные принципы и функции государственной службы
Как важный государственно-правовой институт, состоящий из
множества сложных элементов, государственная служба может быть,
создана и может успешно функционировать лишь при соблюдении
определенных принципиальных оснований, каковыми являются:
системность, требующая интегрированности, упорядоченности,
согласованности и последовательности действий всей совокупности
элементов государственной службы, построения системы
государственной службы, включающей как отдельного человека, ее
исполняющего, так и все государственные органы;
комплексность, охватывающая все многообразие факторов
(структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально
влияющих на организм государственной службы при обеспечении
выполнения функций федерального государства и создании возможностей
для формирования соответствующего кадрового потенциала;
функциональность, обеспечивающая такую организацию
государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном
уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством,
а с другой - активно способствовала бы интеллектуальному и
нравственному развитию его служащих, побуждала бы желание учиться,
накапливать и передавать опыт высококачественной культуры
государственной деятельности;
правовая типичность - нормативно-правовое описание
должностей, определение функций и правомочий в сочетании с
предоставлением свободы при их практическом исполнении.
Внимательное изучение текста статьи 5 Закона об основах
государственной службы Российской Федерации позволяет сделать
вывод о том, что в ней детализируются три основных принципа
государственной службы:
законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);
демократизм (п.4, 5, 9);
профессионализм (п.8, 10,11,12).
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт
государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым
основным принципом государственной службы является принцип их
социально-правовой защищенности[6].
Принцип законности означает признание
а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными
правовыми актами;
б) обязательности законных решений вышестоящих органов и
должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты,
права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.
Важнейшие проявления принципа демократизма
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих
интересам граждан, общества, государства. При возникновении
конфликта личных и публичных интересов служащий обязан
руководствоваться последними;
б) общедоступность государственной службы. Ст.32 Конституции
РФ гласит " Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к
государственной службе".
Из этого правила есть ряд исключений, которые, однако, не
искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения
связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой
родственников, совместительством, применением такого уголовного
наказания, как лишение права занимать должности.
Специальные ограничения обусловлены характером
отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более
высокого возраста для занятия должности, предельного срока
пребывания на ней, требование определенного стажа, образования,
здоровья;
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она
связана с реализацией ст.29 Конституции РФ, закрепляющей право
каждого свободно искать. получать информацию любым законным
способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст.42,
провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о
состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными
запретами вводить цензуру, скрывать факты, и обстоятельства,
создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна
быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого
государственного аппарата. Законодательством закреплено также право
служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с
личными делами и т.д.;
г) разделение государственной власти на законодательную,
исполнительную, судебную - важнейшее проявление демократизма всей
государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно
создает условия для повышения эффективности работы государственных
служащих и усиления защиты их прав. Управленческая деятельность
требует профессионализма. Во-первых, это компетентность, которая
тем выше, чем больше знания и опыт работника.
Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их
углубление, накапливание опыта работы. Во-вторых,
осуществление исполнительной власти требует организаторских
способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими
качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их.
В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер
управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься
непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату,
профессионально. В-четвертых, функционирование исполнительной
власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного
выполнения приказов вышестоящих органов.
Применение указанных принципов дает возможность формировать
качественный организационно-управленческий механизм государственной
службы, создать комплексную, многовариантную организационную
систему осуществления функций управления обществом в интересах
населения страны.
На органы государственного управления возложены важнейшие
функции, выполнение которых необходимо для обеспечения
существования государства как в настоящем, так и в обозримом
будущем.
Поэтому государственные служащие в аппаратах органов
представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных
функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность
функционирования государственного аппарата и конституционные
гарантии гражданам своей страны.
Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом
обществе происходят столкновения интересов различных социальных
групп, партий, движений и других общественных образований[7].
Следовательно, необходима независимая государственная служба,
которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время
стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов
различных социальных групп и партий.
Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному
государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь
уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит
групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных.
От государственного служащего требуется неукоснительное
выполнение долга службы и верность своему Отечеству. И здесь есть
два взаимосвязанных вопроса: государство должно с одной стороны, в
полной мере гарантировать успешное функционирование государственной
службы, а с другой - доверять осуществление государственного
управления профессиональным государственным служащим.
Государственная служба призвана выполнять как общие для всех
структурных элементов функции, так и специфические, характерные для
конкретных их видов и направлений. К этим направлениям относятся:
1) рациональная организация и развитие структуры
государственного аппарата, проектирование распределения
деятельности по компетенции между должностями;
2) управление персоналом государственных органов, обеспечение